"Рождение", "жизнь" и "смерть" бюджета Украины

"Рождение", "жизнь" и "смерть" бюджета Украины

Министерство финансов при поддержке фонда GIZ начало просветительский проект о государственных финансах. Главная цель проекта -рассказать журналистам и общественности о том, как рассчитывается государственный бюджет, как формируются его доходы и на что они тратятся, а также о том, как и с кем Минфин дискутирует в ходе бюджетного процесса.

 

Первую лекцию провели заместитель министра финансов Сергей Марченко и заместитель директора Департамента государственного бюджета, начальник Управления планирования государственного бюджета Михаил Босак. VoxUkraine выбрал самое интересное.

 

Сергей Марченко: О реальных целях и действительных достижения "нового" Минфина

Когда мы пришли [в Минфин] полтора года назад, у нас были амбициозные цели и задачи –внедрить в жизнь  среднесрочное бюджетное планирование, заставить все министерства и ведомства планировать свои расходы и потребности на трехлетнюю перспективу, проводить экономию, влиять на сферы политики других министерств.

Что-то нам удавалось, а что-то - нет. В том идеальном мире, который мы себе представляли  с Министерством финансов, нам, наверное, хотелось сделать больше, чем на сегодняшний момент удалось достичь.

Но за полтора года Министерству финансов удалось сделать то, благодаря чему в будущем бюджетный процесс станет более нормированным и логичным. В первую очередь мы запустили пилот трехлетней бюджетной резолюции. Это было непросто. Министерства оказались не готовы к такой дискуссии. Очень просто рассказывать о заработных платах, стулья, энергоносители, и очень трудно, когда тебя спрашивают, какие цели и задачи вы реализуете.

Из всех министерств и ведомств наиболее подготовленным было МЗ, возможно, Министерство образования, МинАПК - частично. Все остальные министерства и ведомства понимали свои задачи по определенным направлениям. По отдельным направлениям в  министерствах вообще не было понимания, чего они хотят достичь в трехлетней перспективе.

Сейчас мы хотим нормировать трехлетнюю бюджетную резолюцию и четко определить сроки и правила ее принятия в Бюджетном кодексе. В Украине постоянно происходят какие-то политические изменения. Важно, чтобы любое изменение правительства или конфигурация парламента не влияла или влияла несущественно на определенные политические цели государства в целом.

 

Что мы еще делаем и над чем работаем?

В планах - ревизия и оценка на эффективность бюджетных программ. Есть много бюджетных программ (по данным Офиса по экономическому и финансовому анализу Верховной Рады, в 2017 году было 483 бюджетные программы. - VoxUkraine). Их появление, как правило, инициировали органы, по которым сейчас закреплены эти программы. Или исторически складывалась определенная форма государственной поддержки, и эти программы остались до сих пор. Никто не спрашивал, насколько они нужны, выполняют ли они свою функцию и, возможно , нужно ли  изменить что-то в названии или в сути этих программ, чтобы более эффективно использовать средства.

 

Для того чтобы понять это, мы отберем пять главных бюджетных программ пяти министерств и создадим соответствующие рабочие группы. Некоторые министерства готовы к этим проектам. Это даст движение в направлении дискуссии о том, вообще нужна государственная поддержка в определенных сферах или нет.Министерство финансов на этапе формирования бюджета не ставит вопрос о целесообразности определенных программ. Мы могли выяснять его раньше, на этапе обсуждения политики, на этапе формирования бюджетной резолюции.

 

В планах - ревизия и оценка на эффективность бюджетных программ. Есть много бюджетных программ (по данным Офиса по экономическому и финансовому анализу Верховной Рады, в 2017 году было 483 бюджетные программы. - VoxUkraine). Их появление, как правило, инициировали органы, по которым сейчас закреплены эти программы. Или исторически складывалась определенная форма государственной поддержки, и эти программы остались до сих пор.

 

О субсидиях населению

Еще одно наше направление работы - это монетизация субсидий.Как появилась нынешняя система субсидий?

В прошлом государство финансировало НАК "Нафтогаз Украины" и не повышала тарифы.

Идея запустить новую систему субсидий возникла в 2015 году. Система субсидий более справедлива, чем направление налогов украинцев на непрозрачную поддержку "Нафтогаза".

Однако новая система субсидий не стала беспроблемной.

Расчеты в ней происходили через клиринг, то есть были безналичными. "Нафтогаз" платил налоги, а государство через систему клиринга "конвертировала" эти налоги в субсидии для населения. Через некоторое время мы поняли, что нам этих налогов не хватает. Расчеты должны производиться «живыми» деньгами.

 

В 2018 году мы хотим монетизировать субсидии на уровне поставщиков услуг. Теплокоммунэнерго предлагаем открывать счета в казначействе. Если ты хочешь иметь право на субсидию от государства, тогда, будь добр, открой счет в казначействе. Монетизация субсидий на уровне поставщиков предусматривает четкие сроки проведения расчетов за субсидиями, их прозрачное начисления за фактические объемы потребленных услуг. Исполнители услуг самостоятельно выбирают  поставщика энергоносителей. Таким образом мы  хотим максимально стабилизировать ситуацию.

О миллиардах из местных бюджетов на банковских депозитах

В конце 2017 года на счетах казначейства находилось около 50 млрд грн средств местных бюджетов и еще 14 млрд грн.  на депозитных счетах в банках.

Почему местные органы власти их не используют?

Очень интересный вопрос.

Потому что иногда для того, чтобы потратить средства, вам нужно знать, на что их использовать. Неготовность к использованию этих средств в городах, как правило, связана с тем, что надо подготовить проект, провести тендер. Когда города планируют свои бюджеты, они рассчитывают их на пессимистических прогнозах.

В начале года города не ожидают, что в них будет перевыполнение. Я не сказал бы, что это проблема, но для нас это является определенным индикатором, полная реформа децентрализации дала дополнительный ресурс на места, но там очень часто не готовы к его использованию.

 

Что происходит с бюджетными остатками в конце года

Расходы, которые не проведены в течение года, переносятся на следующий год. Они проходят как непроведенные расходы. Но это не значит, что где-то в виртуальном Минфине или казначействе есть средства, которые появились дополнительно и которые мы можем использовать. Просто не были проведены расходы, для казначейства это создает определенную ликвидность для следующего года. Но если этих средств нет в бюджете на следующий год, они просто будут неиспользованные.

 

О бюджетном аппетите  министерств

Министерства готовят бюджетные запросы, в котором указывается объем средств, которые они считают необходимым использовать в следующем году. В проекте бюджета эти запросы учитываются полностью или частично.

 

Министерства готовят запросы на основе бюджетных программ, закрепленных за ними. Ситуация, когда запрос министерства полностью находит свое отражение в бюджете, типична. Это не проблема. Если министерство подготовило запрос в пределах расходов, которые им дал Минфин, то Минфин одобряет запрос и не влияет на распределение расходов внутри самого министерства. Если министерство хочет увеличить расходы, то между ним и Минфином идет дискуссия.Можно провести аналогию с обычным походом в магазин.




Вы идете в продуктовый супермаркет. У вас есть листочек с перечнем продуктов, которые вам нужно купить. Когда вы подошли к кассе, оказывается, что у вас не хватает средств, и вы какие-то из этих позиций вычеркнуть. По большому счету, бюджетный запрос - это и есть то, что вы запланировали купить в начале. Запрос - это ваш "список пожеланий", с которым вы зашли в магазин. Если вам хочется немного больше, чем вы можете себе позволить, вы можете взять кредит. Тогда, возможно, кассир вам скажет: "Окей, несколько продуктов вы можете взять дополнительно, за счет кредитных средств". В нашем случае кассир - это Министерство финансов.

 

Об эффективности бюджетных программ

У нас вообще очень много информации о бюджетных программах. Но для принятия решения о том, нужна программа или нет, иногда этой информации недостаточно. Она не дает ответа на вопрос об эффективности этой программы. Иногда профильные министры, главные распорядители считают программу целесообразной и своим политическим приоритетом. И это нормально.

 

Если Минздрав формирует политику здравоохранения, то именно Минздраву решать, каким образом использовать средства. Минфин может сказать: "Вы знаете, мы посмотрели на выполнение ваших программ в предыдущие годы, здесь есть определенная неэффективность, мы можем подсказать. Возможно, давайте эту программу прекратим и средства направим на другое ".Минфин может посоветовать, но окончательное решение о целесообразности или нецелесообразности программы должен принимать главный распорядитель. Это его полное право и ответственность. Ни Минфин, ни кто-либо другой не может сказать какому министерству: "Уважаемые, вы не имеете на это использовать средства, потому что мы так считаем». Если министр-политик считает, что деньги надо потратить именно так, и если его поддерживает правительство, то так и должно быть.

 

Какие полномочия передавать городам, а какие оставить за государством

Реформа децентрализации дала полномочия и ресурсы местным органам власти. Есть абсолютно государственные функции - это оборона, безопасность, обеспечение правопорядка. Государство должно выполнять их за счет налогов. Попробую объяснить на примере полномочий по оплате за коммунальные услуги в школах. Мы идем к логике, что в рамках децентрализации школа должна содержаться местным бюджетом, но на сегодня выплата зарплаты учителей остается государственной функцией и финансируется за счет образовательной субвенции.

 

Через несколько лет может быть принято другое решение, и эти полномочия могут быть переданы в органы местной власти.

 

Роль Счетной палаты

Вопрос контроля [за использованием бюджетных средств] касается как государства, так и местных бюджетов. Если бы у нас работала Счетная палата как орган контроля за эффективностью использования бюджетных средств, а не как орган контроля за Минфином в правильности составления проекта бюджета, то у нас было бы меньше вопросов относительно того, как и почему средства используются именно так. Именно Счетная палата ставит  вопрос, почему власти приняли решение о строительстве дороги именно в этом месте, а не в другом. Потому что, возможно, в другом месте строительство дороги дало бы лучший экономический эффект. Но Счетная палата этих вопросов не задает. Она говорит: "Вы знаете, средства использованы  неэффективно, потому что они не освоены полностью или тендеры не проведены в соответствии с законодательством, является нарушение", и так далее. Есть определенная логика в том, чтобы искать коррупционную составляющую, но я не знаю органа, который бы смотрел на использование средств с точки зрения эффективности. Никто не смотрит. А должна  смотреть Счетная палата.


О стоимости административных платежей

Стоимость административных услуг должна устанавливаться по определенной логике. Если плата за эту услугу не компенсирует стоимости ее предоставления, грубо говоря, если государство может заплатить зарплату работнику, который предоставляет эту услугу, то вы уже не можете  вкладывать дополнительную стоимость. Но если нужны средства на содержание реестров, либо другие сопутствующие расходы, то стоимость услуги должна быть четко просчитана. Это не бизнес, государство не имеет право на этом зарабатывать. Государство должно компенсировать за счет платы только те расходы, которые она не может компенсировать в виде налогов. Эти услуги должны иметь именно такую ​​стоимость. Такая логика.

 

Как в Украине появляется бюджет

Михаил Босак: О подходах к бюджетной политике и формирование госбюджета                       

Бюджетную политику государства формирует Министерство финансов. Ее определяют два документа.Первый - постановление "Об основных направлениях бюджетной политики", в которой определяются приоритеты бюджетной политики на следующий год.Второй - закон "О государственном бюджете Украины". В нем технически выписаны и нормированы все вопросы планирования и использования ресурсов бюджета.Государственный бюджет состоит из общего и специального фондов. Общий фонд - это все средства, которые направляются на текущие расходы.



Специальный фонд - это отдельный фонд, средства которого имеют целевое направление. Основную часть специального фонда формируют собственные поступления учреждений, которые они получают от предоставления своих услуг, а также другие ресурсы, например гранты от международных организаций или министерств других стран на развитие.

 

Расходы специального фонда определяются Бюджетным кодексом или Законом о государственном бюджете. Например, Рада приняла закон об источниках финансирования дорожного хозяйства. Он предусматривает, что часть налоговых доходов (ввозной пошлины на нефтепродукты, акциза с полного и транспортных средств. - VoxUkraine) направляется в дорожный фонд и расходуется на ремонт дорог. Поскольку парламент этот законопроект поддержал, он нашел свое отражение в Законе о госбюджете.

 

Подход Министерства финансов - все ресурсы должны быть в общем фонде. Такой же подход и у МВФ. Специальных фондов не должно быть. Но в связи с тем, что у нас много открытых вопросов, каждое министерство пытается создать свой специальный фонд. Министерства понимают, что, имея спецфонд, они получат больше средств для выполнения поставленных им целей. Например, Минприроды хочет сделать свой специальный фонд с доходов от экологических платежей.



Бюджетный тайминг

Подготовка проекта государственного бюджета начинается уже в феврале-марте.Первый документ, который появляется в рамках бюджетного процесса, - это постановление об основных направлениях бюджетной политики. Министерство финансов до 20 марта подает его в Кабинет Министров.

 

Если Рада примет изменения в Бюджетный кодекс, то постановление можно будет подавать до 1 июня. Дело в том, что для качественного формирования макропрогноза нужно больше времени. Нам и МВФ, и Еврокомиссия заявляет, что мы слишком рано начинаем бюджетный процесс, поскольку качественно подготовить макропрогноз в марте невозможно.




После того как правительство одобрило основные направления бюджетной политики, документ выносится на рассмотрение в Верховную Раду.

 

Как известно, уже в течение четырех лет Кабмин не находит в Верховной Раде поддержки по одобрении основных направлений бюджетной политики. Ситуация такова: Минфин декларирует свою политику, парламентарии видят, какие подходы будут заложены в бюджете, однако не одобряют их. Проект бюджета представляется до 15 сентября в Верховную Раду. В Верховной Раде бюджет рассматривается в соответствии с Регламентом. Рассмотрение бюджета возможен в трех чтениях, однако обычно бюджет рассматривается в первом и втором чтениях, а затем принимается в целом.


Внесение изменений в принятый бюджет

После принятия закона о госбюджете течение года в него вносятся изменения.Статья 52 Бюджетного кодекса регламентирует случаи внесения изменений в закон о государственном бюджете. В 2016 году мы ограничили возможности внесения изменений в закон о госбюджете.

Бывали годы, когда мы в 40 раз вносили изменения в закон о госбюджете. Речь идет об изменениях не только по инициативе правительства. Право вносить изменения должны также депутаты. Было много технических правок. В 2016 году изменения в закон о госбюджете вносили 8 раз, в 2017-м - 6.

 

Мы считаем, что практика сработала, все начали более аккуратно готовить свои показатели в бюджет. Уже нет такой потребности в массовых технических изменениях, тем более изменениях, которые розбалансовувалы ресурсную часть государственного бюджета.

 

После одобрения государственного бюджета или изменений в него формируется бюджетная роспись, предусматривающая формирование помесячных показателей доходов и расходов. Практика показывает, что в начале года ресурсная часть всегда ограничена из-за новогодних каникул, начало года. Несмотря на это, выплата зарплат в бюджетных учреждениях происходит своевременно и одинаково по всем месяцам.

 

Источник: https://voxukraine.org/uk/narodzhennya-zhittya-ta-smert-byudzhetu-ukrayini/