Вернуть ликвидированный банк? Миссия невыполнима

Вернуть ликвидированный банк? Миссия невыполнима
Роман Шпек, председатель Совета НАБУ

Верховная Рада Украины приняла в первом чтении проект Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования некоторых механизмов регулирования банковской деятельности» №2571-д от 30.03.2020 г. (Далее - Закон).

Вокруг Закона в парламенте идут горячие дискуссии. Разработчики уверены, что его принятие позволит повысить качество и эффективность банковского регулирования и надзора, будет способствовать эффективному выполнению полномочий Национального банка Украины, Фонда гарантирования вкладов физических лиц, Кабинета Министров Украины, Министерства финансов Украины при принятии ими решений по выводу банков с рынка.

Кроме того, Закон позволит завершить процедуры вывода банков с рынка, ликвидации тех банков, решения по которым отменены судами, а также повысить эффективность применения Фондом возможных механизмов вывода банков с рынка и увеличить количество удовлетворенных требований в процессе ликвидации и после ее завершения. Соответственно, должны уменьшиться расходы Фонда и налогоплательщиков в случае принятия государством решения об участии в выведении системно важного банка с рынка.

Оппоненты утверждают, что закон неконституционный, содержит нормы, которые делают Национальный банк «государством в государстве», нивелируют полномочия судов и позволяют не выполнять их решения, а нормы Закона распространяются на деятельность всех банков, а не только на «ПриватБанк».

Рассмотрим, какой на самом деле эффект можно ожидать от этого закона, а также реальные экономические риски которые ожидают Украину в случае его непринятия.

Принятие Закона очень важно для макрофинансовой стабильности страны

Украина уже не первый год проводит переговоры с Международным валютным фондом о новой программе. Идея новой программы с МВФ до недавнего времени состояла в государственной стратегии повышения суверенного рейтинга и резкого снижения процентных ставок по государственному долгу, поддержанного ответственной монетарной и фискальной политики. Украина достигла большого прогресса в реформировании монетарной и фискальной политики.

Однако большим «дамокловым мечом» оставалась возможность пересмотра решений по высвобождению с рынка неплатежеспособных банков, что грозило разбалансированием государственного бюджета и возвращением рынка к состоянию наличия банков, которым разрешено намного больше рисковать средствами вкладчиков, чем это представляется мировыми стандартами. Бывшая Министр финансов Оксана Маркарова неоднократно заявляла, что в рамках этой стратегии новая программа с МВФ может стать последней, после этого Украина не будет нуждаться в помощи как качественный и предсказуемый контрагент на мировом финансовом рынке.

Однако в 2020 году ситуация обострилась. Через меры реагирования на распространение коронавируса Украина столкнулась с двойным давлением на государственные финансы. С одной стороны, остановка части предприятий, сокращение объемов торговли и сервисных отраслей приводит к уменьшению доходов государственного бюджета. С другой стороны, меры противодействия коронавируса и антикризисные меры для социально незащищенных слоев населения и поддержки сохранения рабочих мест потребует наращивания государственных расходов.

Поэтому правительство вынуждено пересматривать плановый дефицит государственных финансов с 2% ВВП в 7% ВВП. В условиях ограниченного доступа к финансовым рынкам через «коронакризис», финансирование от международных финансовых организаций остается единственным практическим способом финансирования возросшего дефицита. То есть, если раньше мы могли достаточно медленно вести переговоры о внешнем финансировании и по украинской привычке откладывать вопрос «в долгий ящик», теперь вопрос получения финансирования от МВФ (причем даже большего, чем предполагалось ранее) стало актуальным.

Украина сейчас может претендовать на пакет международной финансовой поддержки в 10 млрд долларов (эквивалент 7% ВВП) с привлечением основной части этой суммы в государственный бюджет. Это не только полностью обеспечивает финансирование увеличенного бюджетного дефицита, но и окажет положительное влияние на финансовый рынок и состояние золотовалютных резервов, ведь часть этих средств правительство сможет продать для финансирования гривневых расходов государственного бюджета.

Принятие Закона необходимо не только для привлечения 10-миллиардного пакета финансовой поддержки от международных финансовых организаций, но и для обеспечения безопасности государственных финансов от потенциальной дополнительной нагрузки через дополнительную потребность финансирования разрывов в банках. Напомним, только в 2014-2017 гг. украинские налогоплательщики были вынуждены вложить в государственные банки 9 млрд долларов США для покрытия недостаточности капитала, причем 6 млрд долларов из этой суммы было потрачено на «ПриватБанк».

В то же время государственный бюджет так и не получил компенсации убытков, вызванных плохим кредитным портфелем этих банковских учреждений. В текущих условиях усиленной нагрузки на бюджет из-за «коронакризиса» и соответствующего распространения бюджетного дефицита дополнительные расходы налогоплательщиков на компенсацию бывшим владельцам обанкротившихся банков вообще кажутся аморальными.

Как Закон повлияет на банковскую систему


Закон предлагает усовершенствовать механизмы регулирования банковской деятельности, в том числе путем предоставления Национальному банку новых инструментов воздействия, призванных способствовать надежности и стабильности банковской системы, восстановлению доверия к ней со стороны клиентов и инвесторов. Также Закон регулирует особенности судебного производства по делам об обжаловании решений Национального банка об отнесении банка к категории неплатежеспособных, об отзыве у банка банковской лицензии и ликвидации банка.

К тому же устанавливаются четкие законодательные предписания о невозможности приостановления или прекращении начатых на основании таких решений процедур. Предполагается, что начатая процедура вывода неплатежеспособного банка с рынка не может быть остановлена ​​/ приостановлена, в частности, если были признаны противоправными (незаконными) и отменены соответствующие акты Национального банка или Фонда гарантирования, на основании которых эта процедура была начата.

Кроме усовершенствования ликвидационной процедуры, Закон предлагает механизмы, которые должны обеспечить удовлетворение требований (возмещение ущерба) как можно большего количества кредиторов ликвидируемого банка. Также совершенствуются механизмы участия государства в выведении банка с рынка.

Независимая ассоциация банков Украины концептуально поддерживает необходимость совершенствования механизма регулирования банковской деятельности для повышения его эффективности, внедрение механизмов завершения процедур ликвидации банков, которые были признаны неплатежеспособными, а также определения механизма компенсации убытков собственникам банков в тех случаях, когда решение о признании банка неплатежеспособным было отменено судом.

Совершенно очевидно, что для надлежащего регулирования нужно иметь необходимые инструменты, которые позволят эффективно влиять на рынок для устранения дисбалансов и минимизации негативных последствий кризисных явлений на банковскую систему и экономическую стабильность в стране. В то же время эти инструменты должны быть в профессиональных руках для обеспечения прав и законных интересов участников рынка.

Будут ли устранены пробелы в ликвидационной процедуре банков

Сейчас законодательство Украины не предусматривает механизма восстановления деятельности банка, в том числе по решению суда, в отношении которого было принято решение об отзыве банковской лицензии и его ликвидации. Таким образом, в законодательстве существует определенный вакуум, ведь отдельные суды своими решениями «восстанавливают» деятельность ликвидированных банков, но ни де-юре, ни де-факто восстановить их деятельность уже невозможно.

Украинские суды также не разъясняют свои решения. Таким образом, был создан правовой коллапс, поскольку понимание, как выполнить это решение, сегодня ни у кого нет: ни на законодательном уровне, ни у регулятора, ни у Фонда гарантирования вкладов. Поэтому вопрос должен быть четко определен в законодательстве.

Закон предусматривает, что владельцы банка, интересы которых были нарушены из-за вывода банка с рынка, могут получить возмещение ущерба в денежной форме. В то же время признание судом незаконным решение о выводе банка с рынка не может быть основанием для его отмены или возврата прежним владельцам.

Закон решает вопрос законодательной неопределенности правового положения банков, которые были выведены с рынка и решение о выводе которых были отменены, учитывая международную практику. Он полностью соответствует конституционным принципам и нормам гражданского законодательства о последствиях признания недействительными решений органов, наделенных властными полномочиями, а также по возмещению ущерба.

Независимая ассоциация банков Украины уже неоднократно отмечала, что отмена решения об отнесении банков к неплатежеспособным не восстанавливает их платежеспособности. Это вполне логично. Ведь как можно вернуть на рынок банк, который несколько лет не осуществлял никакой деятельности и находился в процедуре ликвидации? Такой банк существует только формально, а фактически - не соответствует никаким требованиям и нормативам НБУ и априори не может быть допущен к осуществлению банковской деятельности (выдавать кредиты, привлекать депозиты, осуществлять расчеты и т.д.).

Признанный неплатежеспособным банк с технической позиции не может быть восстановленным к тому же состоянию, как и банк к процедуре вывода с рынка, к удовлетворению требований вкладчиков и других кредиторов и к осуществлению процедуры распоряжения имуществом банка. Кроме того, следствие и бремя реализации таких судебных решений ложится на Фонд гарантирования вкладов. Как быть с суммами, которые Фонд выплатил вкладчикам банков после начала процедуры ликвидации этих банков? Сейчас Фонд уже выплатил всего около 90 млрд грн вкладчикам неплатежеспособных банков. Как возвращать средства, уже выплаченные вкладчикам?

Таким образом, в реалиях национального законодательства нельзя говорить о восстановлении деятельности неплатежеспособных банков, которые были ликвидированы.

Международный опыт


Исследование международного опыта также свидетельствует об отсутствии практики и механизмов восстановления деятельности и возврата ликвидированного банка на рынок с целью реализации решения суда. Законодательные акты ЕС, регулирующих банковские правоотношения, не регулируют вопрос восстановления на основании решения суда деятельности кредитного учреждения, лицензию которой было отозвано.

В частности, Директива 2001/24 / ЕС Европейского Парламента и Совета от 04.04.2001 г.. О мерах по восстановлению платежеспособности и ликвидации кредитных учреждений не регулирует вопрос статуса бывшей кредитного учреждения, лицензия которого аннулирована незаконно и которое не находится в процедуре ликвидации. Директива 2006/48 / ЕС от 14.06.2006 г.. О начале деятельности кредитных учреждений и его ведение определяет основания для отзыва лицензии, но не регулирует вопрос восстановления деятельности кредитного учреждения, лицензия которого была отозвана незаконно.

Также не содержится соответствующих положений в Директиве 2014/59 / ЕС от 15.05.2014 г.. о финансовом оздоровлении и санации кредитных учреждений и инвестиционных фирм и Директиве 2014/49 / ЕС от 16.04.2014 г.. по схемам гарантирования депозитов (не регулируется вопрос возвращения выплат или расчетов государства, уполномоченного на выплату гарантийных сумм организации с кредитным учреждением, в отношении которой было отменено решение о ликвидации).

Зато в мире существует практика по внедрению различных инструментов, если неплатежеспособность банка неизбежна: bail-in, продажа бизнеса, создание переходного (бридж) банка, передача части активов в управление специальной компании. Государственная поддержка урегулирования неплатежеспособности банков возможна как исключение в ситуациях, угрожающих системными кризисами.

Международный опыт показывает, если отменяется решение о ликвидации банка, что нанесло ущерб владельцам, защиту их прав ограничивается компенсацией, но не восстановлением работы банка, который был ликвидирован и выведен с рынка. Очевидно, такая практика направлена ​​на достижение разумного баланса между интересами отдельных лиц, общества и государства.

Выводы


Закон вызвал очень много дискуссий. Ко второму чтению внесено рекордное количество поправок - более 16 тыс. (для сравнения, в Избирательный кодекс, над которым депутаты VIII созыва работали несколько лет, было подано более 4,5 тыс. поправок). Удивляет, что много поправок в Закон подают отдельные депутаты, которые до этого не проявляли большого внимания к работе банковской системы, не принимали участия в разработке или разработке предыдущих версий Закона.

Закон устранит пробелы в законодательстве и четко определит, как быть с банком, в отношении которого было принято решение об отзыве банковской лицензии и его ликвидации, в случае отмены судом такого решения, а также порядок возмещения участникам банка ущерба. Если суд определяет акты соответствующих органов власти незаконными, ко всем должны применяться одинаковые последствия признания недействительными решений органов, наделенных властными полномочиями, и положения гражданского законодательства о возмещении ущерба, на основе конституционного принципа равенства перед законом и недопущения дискриминации.

Закон необходим обществу, его принятие имеет очень важное значение для макрофинансовой стабильности страны и является критическим сразу для двух направлений: страхование государственных финансов от еще большего дефицита и обеспечения финансирования антикризисных мер в экономике.

Юридическая Газета